Duitse bovengrens op vluchtelingen: politiek theater of begin van een ander Duitsland?

Horst Seehofer en Angela Merkel

© Hannibal Hanschke/Reuters​

Alle grote media berichtten erover. De Duitse bondskanselier Angela Merkel zou voor het eerst ingestemd hebben met een “bovengrens aan het aantal toe te laten asielzoekers.” Per jaar zouden er niet meer dan “200.000 asielzoekers” het land binnen mogen. De CDU en de Beierse zusterpartij CSU zouden het na jaren strijd eens zijn geworden over het “maximum aantal vluchtelingen dat Duitsland jaarlijks kan toelaten”. Merkel zou “gezwicht zijn” voor CSU-voorzitter Horst Seehofer. Maar klopt dat wel?

1. De Obergrenze zal niet leiden tot Duitse schendingen van het internationaal vluchtelingenrecht

Oostenrijk werd in 2016 de eerste EU-lidstaat die een formele bovengrens van 37.500 asielaanvragen per jaar invoerde, om de instroom van asielzoekers via Italië tegen te gaan. De Oostenrijkse regering verduidelijkte niet wat er zou gebeuren met de 37.501ste asielzoeker. Er volgde zware kritiek van onder andere het EU-Fundamental Rights Agency. De Oostenrijkse maatregel gaf de CSU munitie om hetzelfde in Duitsland te eisen van Merkel.

Merkel is dit consequent blijven weigeren, tot na de verkiezingen van 24 september 2017, waar ze verzwakt uit kwam.

‘Het immigratiekanaal van de asielprocedure blijft open. Dat is immers een internationale verplichting en daaraan zal Merkel zeker niet verzaken.’

Toch gaat het Duitsland van Merkel niet in de Oostenrijkse richting. ‘Iedereen buiten het extreemrechtse Alternative für Deutschland is het erover eens dat het individueel recht op asiel heilig blijft’, zegt Raphael Bossong van Stiftung Wissenschaft und Politik, de leidende politieke denktank in Berlijn. ‘Het immigratiekanaal van de asielprocedure blijft open. Dat is immers een internationale verplichting en daaraan zal Merkel zeker niet verzaken.’

Begin jaren ‘90 overschreed Duitsland voor het eerst de kaap van 100.000 asielaanvragen. In 1993 waren het er al 438.000. Tegen 2005 waren de aantallen weer laag, rond de 20.000 per jaar. Dat is het aantal dat in 2017 per maand wordt ingediend en zelfs dat wordt in Duitsland vandaag als “beperkt” gezien na de historische piek van 745.000 in 2016. Na jarenlange verwaarlozing en herhaaldelijke pleidooien van het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge nam de regering duizenden nieuwe personeelsleden aan. Maar omdat het aan een snel tempo moest gebeuren, kregen de nieuwe ambtenaren slechts basistrainingen in vluchtelingenrecht. Dat creëerde heel wat problemen door een gebrek aan kennis over de juridische verschillen tussen het vluchtelingenstatuut en het statuut van subsidiaire bescherming. Het budget van UNHCR Duitsland steeg ook sterk. Sinds de crisis in 2015 kwamen elk jaar bijna 1 miljoen EU-burgers uit Polen, Bulgarije en Roemenië naar Duitsland. Dat is de grootste instroom in Duitsland, niet de asielzoekers uit Afrika en het Midden-Oosten. Ook is het totaal aantal eerste aankomsten in heel de EU in 2017 lager dan het totaal aantal aankomsten in Duitsland in 2017. Dat komt door de secundaire migratie van mensen die al in EU waren, bijvoorbeeld in Griekenland, en die verder migreren naar Duitsland. In 2017 zit Duitsland opnieuw op een “normaal” niveau van ongeveer 200.000 asielaanvragen.Juristen en ambtenaren binnen Merkel’s CDU en de Duitse federale regering vertellen dat het niet mogelijk is om grenzen te stellen aan het fundamentele asielrecht opgenomen in artikel 16a van de Duitse grondwet. ‘Het is niet duidelijk hoe een Obergrenze in de praktijk kan werken’, zegt Sonja Kreibich van de afdeling Europees migratiebeleid binnen het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken.

‘Als de 200.001ste asielzoekers zich aandient, zal Duitsland die niet terugsturen zonder zijn asielaanvraag te onderzoeken. Dat heeft Merkel al bevestigd.’

Het is dus pefect mogelijk dat het aantal asielzoekers opnieuw ver boven 200.000 zal komen, zelfs zonder de noodsituatie die voorzien wordt als uitzondering in de verklaring van CDU en CSU.

2. De Obergrenze kan de vrijwillige engagementen van Duitsland beïnvloeden

De Obergrenze kan wel een invloed hebben op vrijwillige engagementen van Duitsland die verder gaan dan de duidelijke wettelijke verplichtingen: hervestiging, relocatie, gezinshereniging en humanitaire visums. Dat zou betekenen dat Duitsland niet langer genereuzer zou zijn dan wat het internationaal recht strikt vraagt. Als er meer dan 200.000 asielzoekers aankomen, zou dat de bewegingsruimte van de Duitse regering inperken om vluchtelingen op te nemen via relocatie uit Turkije onder de EU-Turkije deal en uit Griekenland onder het EU relocatiemechanisme.

Dat is riskant, volgens VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR. ‘De geloofwaardigheid van Duitsland als globale leider en EU-leider, en van de engagementen van de EU tegenover Turkije en andere transitlanden, hangt af van de proactieve opname van vluchtelingen door Duitsland’, klinkt het.

Dit is in wezen hetzelfde als het beleid van de Belgische staatssecretaris voor asiel en migratie Theo Francken.

Enkel als de aankomsten onder 200.000 blijven – door grensbewakingsbeleid, ontrading en opvang in de regio zo laag mogelijk gehouden – is er ruimte voor legale hervestiging en relocatie. Dat is in wezen hetzelfde als het beleid van de Belgische staatssecretaris voor asiel en migratie Theo Francken.

Toen de Europese Commissie eind vorige maand nieuwe voorstellen lanceerde, reageerde de N-VA ook in het Europese Parlement: ‘Zonder een maximumlimiet op het aantal asielzoekers kan van een succesvol Europees asielbeleid geen sprake zijn. De N-VA is een voorstander van vrijwillige hervestiging, maar enkel indien de illegale routes worden gesloten en er een maximumlimiet wordt afgesproken.’

De relocatie van vluchtelingen vanuit Turkije onder de EU-Turkije deal is in Duitsland voorlopig al bijzonder beperkt gebleven tot 500 vluchtelingen. Ook hervestiging is beperkt tot het kleine aantal van 500 vluchtelingen per jaar. Dat heeft onder andere te maken met de complexe institutionele structuur van Duitsland. De federale regering alleen kan geen engagement aangaan. De deelstaten waar de vluchtelingen gevestigd zouden worden, moeten hun akkoord geven.

3. De Obergrenze kan leiden tot een nog meer proactieve Duitse diplomatie voor de externalisering van het Europees vluchtelingenbeleid

Als het voorstel van de CDU en de CSU overeind blijft in de regeringsonderhandelingen legt de toekomstige Duitse regeringscoalitie zichzelf de druk op om het aantal aankomsten onder de 200.000 te houden. Dat zou kunnen betekenen dat Duitsland nog meer repressieve maatregelen zou ondersteunen aan de Europese buitengrenzen en in landen van transit en oorsprong.

Sinds de crisis van 2015 speelt Duitsland een proactieve rol in internationale onderhandelingen over vluchtelingenbeleid.

‘Duitsland wil de mechanismes en het beleidskader voor toekomstige vluchtelingencrisissen bouwen: een internationale vluchtelingenbescherming, structureel verantwoordelijkheid verdelen over de hele EU en de bredere regio in plaats van enkel te focussen op asielzoekers die naar Duitsland komen en hen daar een verblijfsvergunningen geven’, zegt Sonja Kreibich van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

‘Duitsland wil de mechanismes en het beleidskader voor toekomstige vluchtelingencrisissen bouwen. Dat is onder Merkel een absolute topprioriteit geworden.’

‘Dat is onder Merkel een absolute topprioriteit geworden. Het is niet zomaar de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken, maar Merkel heeft dat zelf naar zich toe getrokken. Het is een zaak van nationaal belang geworden.’

In de praktijk betekent dit: de externalisering van het Europese asielbeleid, het delen van de verantwoordelijkheid in de EU en het bevorderen van opvang van vluchtelingen in de conflictregio zelf. Zo was Duitsland de drijvende kracht achter de EU-Turkije deal. En Duitsland speelt een sleutelrol in internationale onderhandelingen rond vluchtelingen, zoals de onderhandelingen in het kader van de NY Declaration on Refugees and Migrants.

Volgens Raphael Bossong van Stiftung Wissenschaft und Politik zal elke nieuwe Duitse regering samen met Frankrijk en Italië die externalisering verder zetten. ‘Er ontstaat een nieuw Europa: Frankrijk en Duitsland hadden al verkiezingen. Binnen een paar maanden zijn er verkiezingen in Italië. Die verkiezingen zullen de diplomatieke coalitie tussen Duitsland, Frankrijk en Italië niet sterk beïnvloeden, ook al moeten we de resultaten van de Italiaanse verkiezingen afwachten. De agenda’s zijn al ontwikkeld. Als alle verkiezingen voorbij zijn en als de aankomsten niet te sterk stijgen, dan zal er tegen volgende lente meer ruimte zijn voor langetermijndossiers zoals het gemeenschappelijk asielbeleid en legale migratie.’

Dat is een kans voor de Groenen, die met een sterke uitgangspositie de regeringsonderhandelingen ingaan. Merkel heeft hen immers nodig omdat de sociaaldemocraten van Martin Schulz al lieten weten dat ze in de oppositie zouden gaan. De Groenen kunnen dus heel wat in de plaats eisen als ze de Obergrenze moeten aanvaarden. Daarom hebben de Groenen het conservatieve voorstel van de Obergrenze al zwaar bekritiseerd.

De Groenen en de liberalen van FPD willen een nieuw kader voor legale migratie. Uit Duitsland kan dus een nieuwe impuls rond legale migratie komen. Hoogst waarschijnlijk zal de coalitie tussen conservatieven, liberalen en groenen een groot project rond legale immigratie lanceren, ook al heeft Duitsland al één van de meest liberale systemen voor legale migratie naar Duitsland.

‘Daarin schuilt ook hoop voor de toekomst’, zegt Bossong. ‘De CSU zei vroeger dat Duitsland geen land van immigratie is. Nu zeggen ze al dat “we meer legale migratie nodig hebben”, in plaats van illegale migratie. Dat is vooruitgang. Als je meer resultaten wil op het vlak van repressie, moet je ook meer doen voor legale migratie. Zelfs de conservatieven begrijpen dat nu.’

De Obergrenze is geen voorstel van de nieuwe Duitse coalitie. Die coalitie is er immers nog niet. Dit is een voorstel waarmee de conservatieven van CDU en CSU de regeringsonderhandelingen instappen. De verklaring van de conservatieven laat ruimte voor compromis. De bewoordingen spreken immers van een aanpasbare bovengrens.

4. De Obergrenze is politiek theater

De Groenen zijn tegenstander van een bovengrens op vluchtelingen, maar weten ook dat ze de conservatieven dit politieke theater moeten gunnen.

Seehofer’s CSU vraagt al jarenlang om een bovengrens op vluchtelingen. Volgend jaar kan de CSU in deelstaatverkiezingen in Beieren na decennia van alleenmacht de absolute meerderheid verliezen. Het leiderschap van Seehofer zal in vraag gesteld worden tijdens het partijcongres van de CSU volgende maand.

‘Vele kiezers van de CSU stemden deze keer voor AfD omdat ze hun vertrouwen in Seehofer verloren. Ze geloven niet langer dat zijn alliantie met “die liberale vrouw in Berlijn” de conservatieve belangen kan vrijwaren.’

‘Vele kiezers van de CSU stemden deze keer voor AfD omdat ze hun vertrouwen in Seehofer verloren. Ze geloven niet langer dat zijn alliantie met “die liberale vrouw in Berlijn” de conservatieve belangen kan vrijwaren’, zegt Janosch Delcker van POLITICO.

Merkel weet dat ze Hofer opnieuw moet versterken voor ze de regeringsonderhandelingen met de liberalen en de groenen kan intrekken. ‘Hofer moet iets kunnen communiceren naar het electoraat van CSU. De Obergrenze is pure electioneering’, zegt Raphael Bossong van Stiftung Wissenschaft und Politik. Toch gaf Merkel Seehofer niet wat hij echt wilde: een uitdrukkelijke vermelding van het woord Obergrenze.

‘In Duitsland gaat het nu vooral om signalen geven. Velen zijn het erover eens dat de beroemde selfie van Merkel met de Syrische vluchteling in 2015 “een verkeerd signaal” was. Net zoals de EU-Turkije deal is deze Obergrenze ook een vorm van signaalpolitiek.’

Om kandidaat-immigranten af te schrikken, maar ook om het verhitte anti-vluchtelingenklimaat in Duitsland te temperen - na 2015 zag Duitsland verschillende haat- en geweldmisdrijven tegen vluchtelingen - en het extreemrechtse AfD de wind uit de zeilen te nemen. Vele Duitsers zijn bang van de opmars van extreemrechtse emoties en willen de geest terug in de fles krijgen.

‘De laatste twee jaar doet de Duitse regering haar best om de indruk van open grenzen te bestrijden’, zegt ook Sonja Kreibich van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Een tijdje geleden zei de minister van Binnenlandse Zaken dat Afghanen “best niet naar Duitsland komen omdat de erkenningsgraad heel laag is”. Maar 60-75% van de Afghanen wordt erkend in Duitsland. De Obergrenze is ook zoiets: een uitspraak van een politieke wens, terwijl de onafhankelijke asielinstanties gewoon hun werk verder doen.

De echte repressieve maatregelen zijn immers lang geleden al genomen. Sinds 2015 is er een wildgroei aan wijzigingen en verstrengingen van de asielwetgeving, steeds engere definities van beschermingsgronden en steeds meer groepen worden uitgesloten van bescherming.

Horst Seehofer en Angela Merkel

© Hannibal Hanschke/Reuters​

5. De Obergrenze is niet het belangrijkste in het conservatieve voorstel

De Obergrenze zal niet het belangrijkste struikelblok zijn in de regeringsvorming. De Groenen kunnen zich eruit praten door te zeggen dat de legale verplichtingen van Duitsland overeind blijven. Dat is niet zo met het conservatieve voorstel van “opvangcentra” waar asielzoekers tijdens hun hele asielprocedure zouden moeten blijven, om hen na een eventuele negatieve beslissing makkelijker te kunnen uitwijzen.

Dat is zorgwekkend. Sommige asielprocedures duren immers langer dan een jaar. De CSU verwees naar de “uitgebreide ervaring in Zwitserland” met zulke centra. Maar Zwitserland zal dit model pas invoeren op 1 januari 2018.

Het doet vooral denken aan de nieuwe asielwet in Hongarije, waarbij asielzoekers in Hongarije opgesloten worden tijdens hun asielprocedure. Het werpt de vraag op of de Hongaarse premier Viktor Orbán dan toch de leider is op het vlak van Europees asielbeleid.